Правен анализ на основанията за налагане на отлагателно вето от Президента на Република България по отношение на Закона за изменение и допълнение на Закона за движението по пътищата

Раздел I: Въведение

Настоящият правен анализ има за цел да идентифицира и обоснове юридическите
основания, които дават възможност на Президента на Република България да упражни
конституционното си правомощие по чл. 101 от Конституцията и да върне за ново
обсъждане в Народното събрание приетия Закон за изменение и допълнение на Закона
за движението по пътищата (ЗИД на ЗДвП), съдържащ се в Доклад № 51-553-19-7.1
Анализът се фокусира върху противоречията на законопроекта с основни
конституционни принципи, включително принципа на правовата държава, разделението
на властите и единството на държавната власт.
Законопроектът е резултат от обединяването на пет отделни законопроекта, внесени от
Министерския съвет и различни групи народни представители.1 Тази законодателна
техника, макар и често използвана, крие значителни рискове от създаване на вътрешни
противоречия и липса на концептуална цялост. В конкретния случай тя е довела до
приемането на текстове, които не само са вътрешно несъгласувани, но и пораждат
сериозни съмнения за тяхното съответствие с основни конституционни начала. Това
само по себе си е първичен индикатор за потенциални проблеми с правната сигурност и
качеството на законодателството.
Изложението е структурирано в три основни раздела. Първият разглежда
противоречията на законопроекта с принципа на правовата държава, като се фокусира
върху накърняването на правната сигурност и нарушаването на принципа на
пропорционалност. Вторият анализира отклоненията от принципите на държавно
устройство, породени от фрагментирането на контролните функции и създаването на
системен конфликт на интереси. В заключение се обобщават аргументите и се
формулира препоръка към държавния глава.

Раздел II: Противоречие с конституционния принцип на правовата държава (чл. 4, ал. 1 от Конституцията)

Принципът на правовата държава, закрепен в чл. 4, ал. 1 от Конституцията, е фундамент
на българския конституционен модел.2 Той изисква законите да бъдат ясни, точни и
предвидими, за да могат гражданите и юридическите лица да съобразяват своето
поведение с тях и да предвиждат правните последици от своите действия.1 Правната
сигурност, като ключов компонент на този принцип, предполага, че правните норми не
трябва да създават двусмислици или да оставят прекомерна и неограничена свобода на
преценка на административните органи.1 Анализираният законопроект съдържа
разпоредби, които грубо нарушават тези изисквания.

Накърняване на правната сигурност чрез въвеждане на неясни
правни норми
Законопроектът в своя § 5 изменя чл. 21 от ЗДвП, като въвежда санкциониране на база
„средната скорост в определен участък от пътя“.1 Легална дефиниция на понятието е
дадена в § 98, т. 2, буква „е“ от Допълнителните разпоредби, където „средна скорост“ се
определя като скоростта, с която превозно средство изминава определен участък от
пътя, установена чрез система за секционен контрол.1
Основният порок на тази разпоредба е нейната непълнота и произтичащата от това
непредвидимост. В закона липсват каквито и да било критерии за това как се определя
„определен участък от пътя“, как се обозначава той за водачите и най-вече – как се
изчислява допустимата средна скорост, когато в този участък има множество различни
ограничения на скоростта (например поради временни знаци за ремонт, близост до
училище или други променливи условия). Тази празнина в закона създава състояние на
правна несигурност за участниците в движението, които не могат да знаят с каква
максимално допустима средна скорост следва да се съобразят.
Особено показателен е фактът, че този дефицит на правната норма не е случаен
пропуск, а резултат от съзнателен законодателен избор. По време на обсъжданията в
парламентарната комисия е било направено конкретно предложение от народни
представители, което е целяло да внесе яснота именно по този въпрос, като е
предлагало при наличие на повече от едно ограничение в участъка, за допустима
средна скорост да се счита най-високата стойност.1 Това предложение е било
отхвърлено от комисията.1 По този начин законодателят не просто е пропуснал да уреди
важен аспект от новия правен институт, а активно е отказал да го направи. Тази
съзнателна законодателна пасивност прехвърля тежестта върху правоприлагащите
органи да тълкуват и прилагат закона без ясни законови критерии, което е в пряко
нарушение на принципа на правовата държава. Когато законът умишлено се оставя
неясен, се създават предпоставки за произвол от страна на администрацията и се
нарушава правната сигурност на гражданите, което е силен аргумент за
противоконституционност.

Нарушаване на принципа на пропорционалност на
административните наказания
С § 83 от законопроекта съществено се завишават санкциите за превишена скорост.
Въвежда се допълнително наказание „лишаване от право да се управлява моторно
превозно средство“ за определени нарушения, а при повторни и системни нарушения се
предвиждат глоби в двоен и троен размер, както и по-дълги срокове за лишаване от
правоуправление.1
Принципът на пропорционалност, макар и да не е изрично записан, е изведен от общия
дух на Конституцията и е неразривна част от принципа на правовата държава. Той
изисква наложените ограничения и санкции да бъдат адекватни на преследваната
легитимна цел – в случая повишаване на пътната безопасност – и да не надхвърлят
необходимото за нейното постигане.
Драстичното увеличение на санкциите повдига въпроса дали това е най-ефективното и
съразмерно средство за постигане на целта. Липсва приложен анализ на въздействието,
който да докаже, че именно размерът на санкцията, а не нейната неизбежност и
ефективното ѝ събиране, е основният проблем в борбата с нарушенията на пътя.
Законодателят не е представил мотиви, които да обосновават защо алтернативни,
по-малко репресивни мерки (като подобряване на събираемостта, по-добра превенция
или подобряване на пътната инфраструктура) не биха били достатъчни. В отсъствието на
такъв анализ, механичното и рязко завишаване на наказанията може да се разглежда
като нарушение на принципа на пропорционалност, тъй като не е доказано, че то е
необходимо и съразмерно на преследваната цел.

Раздел III: Отклонения от принципите на единство на държавната власт и разделение на властите (чл. 2 и чл. 8 от Конституцията)

Конституцията на Република България установява страната като единна държава с
местно самоуправление (чл. 2, ал. 1) и въвежда принципа на разделение на властите (чл.
8).2 Това предполага ясно разпределение на компетентностите между централните и
местните органи, както и между законодателната, изпълнителната и съдебната власт, за
да се избегне хаос, дублиране на функции и размиване на отговорността.1 Опазването
на обществения ред и националната сигурност, част от което е и контролът по спазване
на правилата за движение по пътищата, е класическа функция на централната
изпълнителна власт, осъществявана от специализирани органи като Министерството на
вътрешните работи (МВР).1 Законопроектът грубо нарушава тези основополагащи
принципи.

Фрагментиране на контрола по пътищата в нарушение на
установената компетентност
Законопроектът делегира значителни контролни функции на общините (§ 63) и на
Агенция „Пътна инфраструктура“ (АПИ) (§ 64).1 Тези органи получават право да
използват собствени автоматизирани технически средства и системи (АТСС) за
установяване на нарушения и да участват активно в административнонаказателния
процес, включително чрез съставяне и връчване на актове.1
Това създава множество паралелни и некоординирани структури за контрол, което е в
разрез с принципа за единство и ефективност на държавното управление. Както се
посочва в редица критични становища, възниква основателният въпрос как 265 общини
с различен административен, финансов и експертен капацитет ще се справят с дейност,
която дори централизираната и специализирана структура на МВР не успява да
организира ефективно в продължение на години.1
Прехвърлянето на ключова държавна функция, каквато е контролът по спазване на ЗДвП,
от централен орган към 265 отделни местни органа, представлява не просто
децентрализация на административни услуги, а делегиране на принудителна,
властническа функция, пряко свързана с опазването на обществения ред. Това
неминуемо ще доведе до разнородна правоприлагаща практика в различните части на
страната. Една община може да е изключително активна в контрола, докато друга може
да не разполага с ресурси или воля за това. Това създава недопустимо неравенство на
гражданите пред закона (в нарушение на чл. 6 от Конституцията) в зависимост от
територията, на която се намират. Такова фрагментиране на ключова държавна функция
подкопава унитарния характер на държавата, прогласен в чл. 2, ал. 1 от Конституцията.
Вместо единна държавна политика по пътна безопасност, се създава „мозайка“ от
местни политики, което е характерно за федеративни, а не за унитарни държави. Това
представлява скрито и неконституционно преразпределение на власт.

Създаване на предпоставки за системен конфликт на интереси в
дейността на общините
Разпоредбата на § 98, т. 1, буква „в“ от законопроекта предвижда 50% от събраните чрез
общински АТСС глоби да остават в бюджета на съответната община, като се разходват
„само за дейности, свързани с подобряване на безопасността на движението по
пътищата“.1 На пръв поглед тази разпоредба изглежда целесъобразна, но при
по-задълбочен анализ тя разкрива системен порок, който компрометира целия
контролен механизъм.
Тази разпоредба създава пряк фискален стимул за общините да налагат максимален
брой глоби. Както е посочено в експертните становища, това превръща контролната
дейност от превантивна в приходна, което е в разрез с целта на закона и създава
огромен корупционен потенциал.1 В административното право санкцията има преди
всичко превантивна и възпитателна функция. Нейната цел е да предотврати бъдещи
нарушения, а не да пълни бюджета.1 Разпоредбата на § 98 обвързва пряко бюджета на
контролния орган (общината) с броя на наложените от него санкции. Това води до
логически парадокс: успешната превенция (т.е. намаляването на броя на нарушенията)
би довела до намаляване на приходите за общината. По този начин контролният орган е
финансово мотивиран
да не постига основната цел на закона.
Това може да се определи като „законова перверзия“, която изначално опорочава целия
контролен механизъм. Тя е в разрез с принципа на доброто управление, произтичащ от
правовата държава (чл. 4 от Конституцията), защото създава институционална рамка,
която насърчава злоупотребата с власт за фискални, а не за общественополезни цели.
Президентът, в качеството си на гарант за спазването на Конституцията (чл. 92, ал. 1), е
длъжен да се противопостави на такъв законодателен подход, който превръща
санкцията от средство за превенция в самоцел.

Таблица 1: Сравнителен анализ на целите и очакваните резултати

 

Аспект Декларирана цел на ЗДвП (Обществен интерес) Стимулиран от § 98 интерес на общината (Частен фискален интерес)
Основна цел Превенция и повишаване на пътната безопасност. Генериране на максимални приходи за общинския бюджет.
Фокус на контрола Места с висока концентрация на ПТП и рискови участъци. Места с висок трафик, позволяващи събиране на повече глоби, независимо от риска.
Критерий за успех Намаляване на броя на нарушенията и пътнотранспортните произшествия. Увеличаване или поддържане на висок брой наложени глоби.
Резултат По-безопасна пътна среда. Поддържане на ниво на нарушения, гарантиращо постоянен приход; потенциално влошаване на пътната безопасност.

Раздел IV: Заключение

Анализът на приетия Закон за изменение и допълнение на Закона за движението по
пътищата разкрива множество съществени правни пороци, които дават основание за
неговото връщане за ново обсъждане. Законопроектът е неясен и непредвидим,
особено по отношение на новия институт на „средната скорост“, с което нарушава
принципа на правната сигурност. Той въвежда непропорционално тежки санкции без
необходимата обосновка. Най-сериозните му недостатъци обаче са свързани с
отклонението от основни конституционни принципи на държавното устройство. Чрез
фрагментирането на контрола по пътищата се подкопава унитарният характер на
държавата и се създават предпоставки за неравно третиране на гражданите.
Същевременно, чрез въвеждането на пряк финансов стимул за общините да налагат
глоби, се създава системен конфликт на интереси, който компрометира и изначално
опорочава основната цел на закона – опазването на живота и здравето на гражданите.
На базата на гореизложените аргументи се формулира категорична препоръка към
Президента на Република България да упражни правото си на отлагателно вето по чл. 101
от Конституцията.
Препоръчително е законът да бъде върнат за ново обсъждане в Народното събрание с
мотиви, които изискват:
1. Цялостна преработка на текстовете, свързани с контрола на средната скорост, с
цел въвеждане на ясни и предвидими правила за определяне и обозначаване на
контролните участъци и за изчисляване на допустимата скорост при променливи
ограничения.
2. Преразглеждане на разпределението на контролните функции между държавните
органи, като се запази централизираният характер на тази дейност в рамките на
МВР, за да се гарантира единна правоприлагаща практика и равенство на
гражданите пред закона.
3. Премахване на финансовия стимул за общините, който създава конфликт на
интереси и превръща санкционирането в приходна дейност, като вместо това се
търсят механизми за целево финансиране на дейности по пътна безопасност,
които не са обвързани с броя на наложените глоби.

Works cited
1. stanovishte 2023.docx
2. CONSTITUTION OF THE REPUBLIC OF BULGARIA – National Assembly of the
Republic of Bulgaria, accessed July 27, 2025, https://www.parliament.bg/en/const
3. Конституция на Република България – Global Health & Human Rights Database |,
accessed July 27, 2025,
https://www.globalhealthrights.org/wp-content/uploads/2013/09/Bulgaria_Bulgari
an.pdf
4. КОНСТИТУЦИЯ НА РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ – Министерски съвет, accessed
July 27, 2025, https://www.justice.government.bg/home/normdoc/521957377