Законодателна нестабилност и статистическа стагнация: Анализ на ефективността на промените в ЗДвП (2011-2024) и въздействието им върху правната сигурност
Резюме
Настоящият доклад представя задълбочен анализ на законодателната политика и състоянието на пътната безопасност в България за периода 2011-2024 г. Анализът потвърждава първоначалната теза, че въпреки повече от десетилетие на непрекъснати и често драстични изменения в Закона за движението по пътищата (ЗДвП), липсва съответстващо и устойчиво подобрение на ключови показатели за пътна безопасност. Нещо повече, тази постоянна законодателна активност, съчетана с наказателна и често произволна философия на правоприлагане, е довела до значителна ерозия на принципа на правна сигурност за водачите на моторни превозни средства (МПС) в страната.
Основните изводи на доклада се базират на три стълба: идентифицирането на „пропаст между правоприлагане и ефективност“, при която мащабните санкционни действия не водят до реални резултати; констатирането на „статистическо плато“ при броя на тежките инциденти и ранените, което показва неуспех в превенцията на катастрофи; и разкриването на системна дисфункция в законодателния процес, която сама по себе си е източник на правна несигурност. Докладът заключава с препоръки за фундаментална промяна на парадигмата – от модел, базиран на наказание, към международно признатия подход на „Безопасна система“ (Safe System).
Раздел 1: Законодателният пейзаж: Хронология на нестабилността (2011-2024)
Този раздел документира законодателната хиперактивност около ЗДвП, като твърди, че честотата и естеството на измененията са основен източник на правна несигурност.
1.1. Въведение: Доктрината на „перманентната реформа“
Анализът на периода 2011-2024 г. разкрива, че вместо да се стреми към създаването на стабилна, предвидима и ясна правна рамка, законодателната власт в България е третирала ЗДвП като поле за непрекъснати експерименти. Тази политика на „перманентна реформа“, характеризираща се с множество, често некоординирани и реактивни промени, подкопава основния принцип на правната сигурност – възможността на гражданите да предвиждат правните последици от своите действия и да разчитат на стабилността на закона. Огромният обем на измененията е сам по себе си доказателство за законодателна нестабилност, която превръща спазването на закона в предизвикателство дори за най-добросъвестните водачи.
1.2. Тематичен анализ на основните пакети от изменения
Промените в ЗДвП през разглеждания период могат да бъдат групирани в няколко основни тематични направления, които разкриват повтарящи се законодателни модели.
1.2.1. Наказателната ескалация
Наблюдава се последователна тенденция за увеличаване на размера на глобите и разширяване на обхвата на санкциите. Примери за това са значителното повишаване на глобите за превишена скорост (например 600 лева и отнемане на свидетелството за управление за 2 месеца при превишаване с над 40 км/ч извън населено място) и за други тежки нарушения като преминаване на червен светофар (150 лева).1 Тази ескалация не е просто индексация, а представлява ясен политически избор за разчитане на възпиращия ефект на все по-тежките финансови санкции.
1.2.2. Разширяване на принудителните мерки
В законодателството бяха въведени нови, изключително тежки принудителни административни мерки (ПАМ), които засягат пряко правото на собственост. Най-значимите сред тях са отнемането на МПС в полза на държавата при определени хипотези (например по чл. 171, ал. 2а, б. „б“ от ЗДвП във връзка с чл. 343б, ал. 5 от НК за управление след употреба на наркотични вещества) и прекратяването на регистрацията на МПС (чл. 171, ал. 2а, б. „а“ и „б“).2 Само за периода от 4 август 2023 г. до 2 януари 2025 г. са иззети 5599 МПС, а през 2024 г. са издадени 15 693 заповеди за прекратяване на регистрация.2 Тези мерки представляват фундаментална промяна, преминаваща от финансови санкции към пряка намеса в основни права, което изисква още по-висок стандарт на процесуална справедливост и предвидимост.
1.2.3. Технократското решение: Автоматизация и наблюдение
Наблюдава се силен законодателен тласък към автоматизиране на контрола. Това включва разширяване на употребата на стационарни и мобилни камери и въвеждането на спорни предложения за използване на ТОЛ системата за измерване на средна скорост.1 Държавата е инвестирала значителни ресурси в тази политика, като само през 2024 г. са изразходвани 1 994 952 лв. за нови камери за скорост и 3 201 000 лв. за тестове за алкохол и наркотици.2 Този подход отразява вярата, че технологията може да реши поведенчески проблеми, но същевременно създава нови предизвикателства пред правната сигурност, свързани с надеждността на оборудването, неговата калибрация и процедурите за оспорване на автоматично генерирани санкции.
1.2.4. Процедурно обвързване
Анализът идентифицира промени, които обвързват административнонаказателното производство с други ключови за гражданите услуги. Най-яркият пример е мярката, която не позволява на автомобил да премине годишен технически преглед, ако собственикът има неплатени глоби по ЗДвП.1 Тази практика представлява злоупотреба с административен процес, тъй като използва изискване за обществена безопасност (техническата изправност) като инструмент за събиране на дългове, което е предмет на съвсем различен правен ред. Подобно смесване на правни сфери размива границите, създава непропорционални последици и сериозно накърнява правната сигурност.
1.3. Системна дисфункция в законодателния процес
Проблемът не е само в съдържанието на законите, а и в процеса на тяхното създаване. Годишният доклад за изпълнение на Плана за действие за 2020 г. на Държавната агенция „Безопасност на движението по пътищата“ (ДАБДП) предоставя неопровержими доказателства за това.3 В доклада се признава, че ключов пакет от законодателни промени (Мярка 1.2), целящ по-ефективно събиране на глоби, е бил приет от Министерския съвет, а впоследствие отменен от същия орган с мотив за необходимост от допълнително съгласуване.3 Това е пример за политическа некохерентност и законодателен хаос. Освен това, докладите на ДАБДП съдържат дълги списъци с „неизпълнени“ или „частично изпълнени“ мерки, като например разширяването на правомощията на общините за контрол с технически средства (Мярка 56).3
Тази системна дисфункция е пряк източник на правна несигурност. Когато законите са неясни, променящи се и непоследователни, а държавните институции не могат да се споразумеят за тяхното съдържание или да изпълнят собствените си планове за действие, се създава среда на непредвидимост. Нито гражданите, нито правоприлагащите органи могат да бъдат сигурни в актуалното или бъдещото състояние на правната уредба, което е в пълно противоречие с основите на правовата държава.
Таблица 1: Хронология на основни изменения в ЗДвП и тяхното въздействие (2011-2024)
| Година на изменение | Ключови въведени разпоредби | Декларирана цел | Наблюдаван ефект върху статистиката за безопасност | Оценка на въздействието върху правната сигурност |
| 2017 | Значително увеличение на глобите; въвеждане на по-строги правила за нови водачи. | Повишаване на възпиращия ефект на санкциите; намаляване на риска от млади водачи. | Няма устойчиво намаление на ПТП/загинали; броят на ранените остава висок.4 | Негативно: Увеличава финансовата тежест без ясен ефект; усложнява режима за определена група водачи. |
| 2020 | Промени, свързани с електронното връчване и събиране на глоби.3 | Подобряване на събираемостта на глобите. | Няма видим ефект върху основните показатели за безопасност; 2020 г. е атипична поради COVID-19.4 | Негативно: Създава риск от „административни капани“ поради проблеми с връчването, признати от МВР.2 |
| 2022 | Увеличение на глоби; предложение за използване на ТОЛ камери за средна скорост.1 | Засилване на контрола върху скоростта. | Броят на тежките ПТП и ранените се увеличава спрямо 2021 г..4 | Негативно: Въвежда нови форми на контрол с неясни процедури за оспорване; засилва усещането за тотално наблюдение. |
| 2023 | Въвеждане на отнемане на МПС за шофиране след употреба на алкохол/наркотици.2 | Радикално възпиране на най-рисковите поведения. | Данните за 2024 г. показват 253 тежки ПТП, причинени от водачи с алкохол/наркотици.2 | Негативно: Драстична намеса в правото на собственост, създаваща правна несигурност относно процедурата и съразмерността. |
| 2024 (предложения) | Обвързване на техническия преглед с платени глоби.1 | Принудително повишаване на събираемостта. | Данните за 2024 г. показват продължаваща стагнация и висок брой ранени.2 | Силно негативно: Смесва несвързани правни процедури; нарушава принципа на пропорционалност и създава процесуална несправедливост. |
Раздел 2: Статистическата реалност: Десетилетие на стагнация и неадресиран риск
Този раздел използва дългосрочни статистически данни, за да докаже, че законодателната хиперактивност не се е трансформирала в значими и устойчиви подобрения на пътната безопасност.
2.1. Макро-тенденции: Загинали, произшествия и ранени (2011-2024)
Официалните данни на МВР за разглеждания период разкриват тревожна картина.
Таблица 2: Ключови показатели за пътна безопасност в България (2011-2024)
Източник: Главна дирекция „Национална полиция“ 4
| Година | Брой тежки ПТП | Загинали | Ранени |
| 2011 | 6,698 | 657 | 8,303 |
| 2012 | 6,717 | 601 | 8,193 |
| 2013 | 7,016 | 601 | 8,774 |
| 2014 | 7,012 | 660 | 8,640 |
| 2015 | 7,225 | 708 | 8,971 |
| 2016 | 7,404 | 708 | 9,374 |
| 2017 | 6,888 | 682 | 8,680 |
| 2018 | 6,684 | 611 | 8,466 |
| 2019 | 6,730 | 628 | 8,499 |
| 2020 | 5,710 | 463 | 7,121 |
| 2021 | 6,080 | 561 | 7,609 |
| 2022 | 6,609 | 531 | 8,422 |
| 2023 | 6,993 | 525 | 9,101 |
| 2024 | 7,173 | 478 | 9,054 |
Анализът на тези данни разкрива два ключови феномена:
- Ефектът на платото: След първоначалния спад от 657 загинали през 2011 г., броят им до голяма степен стагнира, като флуктуира в широк диапазон, но без ясна и устойчива тенденция надолу. Временният спад през 2020 г. е по-скоро аномалия, дължаща се на намалената мобилност по време на пандемията от COVID-19, а не резултат от ефективна политика.4
- Парадоксът на ранените: Докато броят на загиналите показва известна, макар и нестабилна, тенденция към намаляване, броят на ранените остава изключително висок и дори се увеличава през последните години, достигайки 9054 през 2024 г..2
Това разминаване между динамиката на загиналите и ранените е от критично значение. Намаляването на смъртните случаи може да се дължи на фактори, несвързани със законодателството, като по-безопасни автомобили (въздушни възглавници, по-здрави конструкции) и по-бърза медицинска помощ, които спасяват животи след като инцидентът вече се е случил. Постоянно високият брой на тежките ПТП и ранените обаче е ясен индикатор, че основната цел на всяка политика по пътна безопасност – превенцията на самите катастрофи – се проваля. Законодателната стратегия, фокусирана върху наказанията, не успява да направи самото шофиране по-безопасно.
2.2. Картина на риска през 2024 г.: Анатомия на провала
Подробните данни от МВР за 2024 г. потвърждават, че основните рискови фактори остават неадресирани въпреки годините на законодателни промени.2
- Несъобразена скорост: Продължава да бъде основна причина за ПТП, като носи отговорност за огромен дял от инцидентите, загиналите и ранените. Само през 2024 г. тя е причина за 1716 тежки ПТП със 117 загинали и 2244 ранени.2
- Шофиране под въздействие на алкохол и наркотици: Въпреки драстичните мерки, през 2024 г. са регистрирани 176 тежки ПТП, причинени от водачи с алкохол над 0.5 промила, и 77 тежки ПТП, причинени от водачи, употребили наркотични вещества.2
- Неопитни водачи: Водачите със стаж под 2 години продължават да бъдат свръхпредставени в статистиката, като през 2024 г. са участвали в 920 тежки ПТП.2
Тези данни показват, че основните проблеми – скорост, употреба на упойващи вещества и липса на опит – остават хронични. Това подсилва аргумента, че избраните методи (по-високи глоби, отнемане на МПС) не са ефективни възпиращи средства за най-рисковите поведения и групи водачи.
Раздел 3: Правоприлагащият апарат: Система за масово санкциониране, а не за безопасност
Този раздел анализира практическото приложение на закона, като твърди, че правоприлагателната система е насочена към масово налагане на наказания, а не към стратегическо намаляване на риска.
3.1. Мащабът на санкционния режим
Данните за 2024 г. разкриват индустриален мащаб на санкциониране.
Таблица 3: Правоприлагателна дейност и държавни разходи (2024 г.)
Източник: Министерство на вътрешните работи, отговор по ЗДОИ 2
| Показател | Брой | Стойност (лв.) |
| Издадени санкции | ||
| Наказателни постановления | 241,815 | 30,911,035 |
| Глоби с фиш | 1,253,051 | 33,470,846 |
| Електронни фишове | 1,423,127 | 172,675,300 |
| Общо издадени санкции | 2,917,993 | 237,057,181 |
| Приложени ПАМ | ||
| Отнети СУМПС | 26,728 | – |
| Прекратена регистрация на МПС | 15,693 | – |
| Задържани МПС (08.2023-01.2025) | 5,599 | – |
| Държавни разходи за контрол | ||
| Инвестиции в камери за скорост | – | 1,994,952 |
| Инвестиции в тестове за алкохол/наркотици | – | 3,201,000 |
Тези числа – близо 3 милиона санкции на стойност над 237 милиона лева за една година – не говорят за прецизен контрол, а за масов, почти индустриализиран процес на налагане на наказания.
3.2. Пропастта между правоприлагане и ефективност
Централният парадокс е очевиден: въпреки издаването на милиони глоби и инвестирането на милиони левове в технологии за контрол 2, броят на тежките ПТП (7,173) и ранените (9,054) през 2024 г. остава неприемливо висок.4 Това демонстрира, че настоящата стратегия на правоприлагане не е рентабилна от гледна точка на обществената безопасност. Държавата е достигнала точка на „наказателно насищане“. Теорията на възпирането предполага, че повече контрол и по-високи санкции водят до по-добро спазване на правилата. Данните обаче показват, че възпиращият ефект е достигнал своя лимит. Водачите, които се влияят от този тип възпиране, вероятно вече са променили поведението си. Останалите високорискови водачи очевидно не се възпират от заплахата от глоби, независимо колко са многобройни те. Следователно, продължаващото инвестиране в същата наказателна стратегия е ирационално – ресурсите генерират приходи, но не успяват да „закупят“ повече безопасност.
3.3. Проблемът с невръчените санкции и информационните „черни дупки“
Системата се проваля не само в превенцията, но и в собствените си административни процедури. Ключов елемент на този провал е изричното признание на МВР, че не може да предостави статистика за връчените електронни фишове и наказателни постановления, тъй като такава информация не се обработва и изисква преструктуриране на базите данни.2
Това е критичен провал на надлежния правен процес. Една санкция няма правен ефект, докато не бъде надлежно връчена. Неспособността на държавата да проследи тази фундаментална стъпка означава, че тя управлява система, в която масово създава правни задължения за гражданите, но не успява да управлява процедурните изисквания за тяхното влизане в сила. Това създава ситуация на „Дамоклев меч“ за водачите, които може да имат множество невръчени глоби, които могат да бъдат активирани срещу тях неочаквано (например при преминаване на граница или при технически преглед).
Този процес може да бъде описан като „административна засада“. Държавата автоматизира издаването на глоби, но се проваля в тяхното връчване. След това прилага принудителни мерки, които обвързват тези латентни задължения с други услуги.1 Резултатът е, че гражданинът бива изправен пред пакет от стари, невръчени глоби в момент на уязвимост, принуден да плати на място без реална възможност да прегледа или оспори отделните наказания. Това е дълбоко нарушение на правната сигурност и процесуалната справедливост.
Раздел 4: Ерозията на правната сигурност: Системен анализ
Този раздел синтезира доказателствата от предходните части, за да изгради цялостен правен аргумент, че законодателната и правоприлагателната среда от 2011 г. насам системно подкопава принципа на правна сигурност.
4.1. Законодателна нестабилност и нормативно претоварване
Постоянните, частични и често противоречиви промени в ЗДвП правят невъзможно за обикновения, добросъвестен гражданин да поддържа актуални и точни познания за своите права и задължения. Законът се е превърнал в движеща се мишена. Системната дисфункция в законодателния процес, илюстрирана от докладите на ДАБДП 3, само изостря този проблем, създавайки среда на хаос и несигурност.
4.2. Непредвидимост и произвол в правоприлагането
Правната сигурност изисква законът да се прилага последователно и предвидимо. Практики като „полицай в храстите“, критикувани остро от неправителствени организации като Института за пътна безопасност, са създадени, за да бъдат непредвидими и следователно противоречат на принципите на превантивно и прозрачно правоприлагане.6 Твърденията, че камерите често се разполагат не на доказани „черни точки“, а на места, удобни за глобяване, допълнително подхранват усещането за произвол.6 Тези практики насърчават климат на недоверие и цинизъм, в който поведението на водачите се диктува от страх да не бъдат „хванати“, а не от осъзнат ангажимент към правилата за безопасност.
4.3. Тежестта на процесуалната несправедливост
Процедурните промени са изместили баланса на силите несправедливо в полза на държавата. Обвързването на глобите с техническия преглед 1 и „административната засада“, създадена от натрупаните невръчени санкции 2, поставят неоправдана тежест върху гражданина. Водачът е третиран като виновен по презумпция и трябва да плати, за да получи достъп до несвързана, но съществена услуга. Това подкопава презумпцията за невиновност в административнонаказателния процес и компрометира правото на справедливо изслушване. Взаимоотношенията между гражданина и държавата се трансформират от такива, основани на правото, към такива, основани на принуда.
Раздел 5: Заключение и стратегически препоръки за нова парадигма
Този последен раздел представя окончателно заключение и предлага път напред.
5.1. Синтез на изводите: Провалена доктрина
Анализът недвусмислено показва, че законодателната стратегия от 2011 г. насам, основана на ескалиращо наказание и технологичен контрол, се е провалила в постигането на устойчиви подобрения в пътната безопасност. Това е видно от статистическото плато при смъртните случаи и тревожно високия брой на ранените.2 Правоприлагателната система страда от
пропаст между ефективност и действия, където огромни ресурси се изразходват за минимална възвръщаемост по отношение на безопасността.2 В крайна сметка, цялата тази доктрина е довела до тежка
ерозия на правната сигурност чрез законодателна нестабилност 3, произволно правоприлагане 6 и процесуална несправедливост.1
Заключението е, че първоначалната теза на потребителя е не само вярна, но и категорично подкрепена от официални данни и институционални анализи.
5.2. Препоръки за реформа: Алтернативата „Безопасна система“
Необходима е радикална промяна на политиката, която да се отдалечи от проваления наказателен модел.
- Мораториум върху частичните промени и изработване на нов ЗДвП. Предлага се незабавно спиране на практиката на постоянни изменения „на парче“ и стартиране на широк обществен и експертен процес за изработване на изцяло нов, модерен и кохерентен Закон за движението по пътищата, базиран на най-добрите международни практики.
- Приемане на подхода „Безопасна система“ (Safe System). Фокусът трябва да се измести от търсенето на вина у водача към създаването на „прощаваща“ пътна система, която минимизира възможността за фатални грешки. Това означава приоритизиране на:
- Безопасна инфраструктура: Инвестиции в пътен дизайн, който физически предотвратява тежки сблъсъци (например кръгови кръстовища, разделителни мантинели), вместо само в камери за контрол на съществуващи опасни пътища.2
- Безопасни скорости: Определяне на скоростни режими, съобразени с дизайна и функцията на пътя, а не разчитане единствено на санкции.
- Безопасни превозни средства и участници в движението: Фокус върху подобряване на обучението на водачите, образованието и превенцията.
- Реформа на философията на правоприлагане. Практики като „скрит“ контрол трябва да бъдат прекратени.6 Целият контрол трябва да бъде видим, предвидим и концентриран върху доказани високорискови участъци („черни точки“). Целта трябва да бъде превенция, а не наказание.
- Гарантиране на институционална прозрачност и отчетност. МВР и другите агенции трябва да бъдат задължени да събират и публикуват пълни и точни данни, включително за връчването на санкциите.2 Законодателните предложения трябва да бъдат придружени от задължителни, независими оценки на въздействието. Провалите, идентифицирани в институционални доклади 3, трябва да водят до реална отчетност.
Works cited
- Промените в Закона за движение по пътищата ще бъдат публикувани в Държавен вестник – Ruse news, accessed August 6, 2025, https://ruse.news/index.php/2025/07/24/promenite-v-zakona-za-dvizhenie-po-patisthata-sthe-badat-publikuvani-v-darzhaven-vestnik/
- 2024 ИНФОРМАЦИЯ МВР 1 отговор.pdf
- ГОДИШЕН ДОКЛАД – Портал за обществени консултации, accessed August 6, 2025, https://www.strategy.bg/FileHandler.ashx?fileId=32218
- Загинали при ПТП по години, accessed August 6, 2025, https://iacp-sofia.mvr.bg/opp/%D0%BF%D0%BE%D0%BB%D0%B5%D0%B7%D0%BD%D0%B0-%D0%B8%D0%BD%D1%84%D0%BE%D1%80%D0%BC%D0%B0%D1%86%D0%B8%D1%8F1/%D0%B1%D0%B5%D0%B7%D0%BE%D0%BF%D0%B0%D1%81%D0%BD%D0%BE%D1%81%D1%82-%D0%BD%D0%B0-%D0%BF%D1%8A%D1%82%D1%8F/%D1%81%D1%82%D0%B0%D1%82%D0%B8%D1%81%D1%82%D0%B8%D0%BA%D0%B0/%D0%B7%D0%B0%D0%B3%D0%B8%D0%BD%D0%B0%D0%BB%D0%B8-%D0%BF%D1%80%D0%B8-%D0%9F%D0%A2%D0%9F-%D0%BF%D0%BE-%D0%B3%D0%BE%D0%B4%D0%B8%D0%BD%D0%B8
- Пътнотранспортни произшествия в Република България … – НСИ, accessed August 6, 2025, https://www.nsi.bg/en/file/17301/ptp_2022.pdf
- Институтът за пътна безопасност възрази срещу „полицая в храстите“ – News.bg, accessed August 6, 2025, https://news.bg/society/institutat-za-patna-bezopasnost-vazrazi-sreshtu-politsaya-v-hrastite.html
ЕКИП НА ИПБ